抗戰(zhàn)時期的淮海區(qū)（今宿遷市、淮安市、連云港市、徐州市的部分地區(qū)）地處蘇北腹地，隴海鐵路橫亙其北，京杭大運河縱貫其間，又扼徐州、蚌埠、南京之側(cè)背，戰(zhàn)略位置十分重要。1940年8月至9月，在主力部隊的支持下，在區(qū)黨委和各縣縣委的領(lǐng)導(dǎo)下，淮海區(qū)各縣迅速建立抗日民主政權(quán)，并成立了淮海區(qū)專員公署（1942年3月改稱為淮海區(qū)行政公署），地方武裝也發(fā)展到4000余人，初步開辟了淮?？谷彰裰鞲鶕?jù)地。
當(dāng)時，淮海區(qū)各抗日民主政府不僅要頻繁應(yīng)對日偽軍的“掃蕩”“清鄉(xiāng)”“蠶食”，還要花費大量精力回?fù)魢顸h頑固派的“摩擦”戰(zhàn)。這些斗爭很多都是圍繞爭奪糧食進(jìn)行。此外，由于戰(zhàn)爭頻發(fā)，各地逃難災(zāi)民較多，土匪武裝禍害橫行，搶糧騷亂時有發(fā)生。因此，保衛(wèi)糧食安全，尤其是保證軍糧供應(yīng)，成為一段時期各地民主政府的重要工作。
1940年底，淮海區(qū)專員公署開始征收公糧。當(dāng)時所定征收辦法在田畝丈量、土地等級劃分等方面存在諸多不足，致使公糧征收困難重重、入不敷出。1942年，李一氓調(diào)任淮海區(qū)行政公署主任后，發(fā)現(xiàn)原有征收條例中有不少地方需要完善。通過李一氓等人的大量走訪調(diào)查，淮海區(qū)行政公署于6月頒發(fā)《淮海區(qū)救國公糧公草征集條例》《淮海區(qū)31年田賦征收糧食暫行條例》，確定了人民的合理負(fù)擔(dān)，保證了抗日軍隊及民主政府的糧草供應(yīng)。同時，淮海區(qū)行政公署在全區(qū)夏收工作中全面貫徹減租減息政策，培養(yǎng)勞動模范積極開展勞動競賽，令全區(qū)糧食生產(chǎn)有了很大起色。
動員群眾搞好糧食生產(chǎn)，只是做好軍糧保障的第一步。如何讓地里的莊稼安全收到群眾手中，到手的公糧安全儲存并方便子弟兵取用，成為各級領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)真思考的問題?；春^(qū)行政公署領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)過調(diào)查，發(fā)現(xiàn)全區(qū)武裝部隊為保障戰(zhàn)場供給，都建有自己的糧站。對于以游擊戰(zhàn)為主的新四軍來說，不僅重復(fù)浪費，也給隊伍輕裝行動帶來不便?；春^(qū)行政公署經(jīng)研究決定：在全區(qū)按相隔不超過40里的距離，多點設(shè)置糧食供應(yīng)站，嚴(yán)格實行分散管理。所屬各部隊后勤部門需向淮海區(qū)行政公署領(lǐng)取糧食代金券。各部隊可在行動區(qū)域方圓40里內(nèi)，憑代金券在全區(qū)境內(nèi)向就近軍糧點買進(jìn)糧食。為保證這一制度順利落實，新四軍第3師第10旅兼淮海軍分區(qū)指戰(zhàn)員結(jié)合麥?zhǔn)毡Ｐl(wèi)戰(zhàn)，以六塘河兩岸和沭淮路為重點，發(fā)動“夏季攻勢”，累計拔除日偽搶糧轉(zhuǎn)運據(jù)點40余處，配合地方代收隊幫助群眾“快收、快打、快分、快藏”，確保軍需民食安全收藏，不讓敵人搶走糧食。淮海區(qū)行政公署還及時向各縣派出糧食監(jiān)理員，全權(quán)協(xié)調(diào)辦理軍糧收供事宜。這樣一來，前方部隊不用帶著大批糧食與敵人周旋，保證了部隊輕裝快速行動，有效支援了反“掃蕩”斗爭。據(jù)1943年11月淮海軍分區(qū)司令部戰(zhàn)績公報，淮海軍分區(qū)僅1年時間便完成反“掃蕩”大小戰(zhàn)斗812次，斃、傷、俘日偽軍5290余人，還繳獲了一批輕重武器。我主力部隊及各縣大隊始終保持輕裝快速移動，再未出現(xiàn)軍糧保障不足的情況。